Program reformi u pravosuđu

KA STVARNO NEZAVISNOM I EFIKASNOM PRAVOSUĐU

Uvodno pitanje glasi:  da li se pravosuđe u Srbiji može promeniti na zadovoljavajući način unutar postojećih ustavnih okvira ili se, pak, iz tih ustavnih okvira mora izaći.

Loše pravosuđe se ne može preobraziti u dobro u okviru postojećeg Ustava, jer je sam Ustav nelegitiman,  a ima i elemenata koji ga čine i nelegalnim, zbog mnogo indicija da se na referendumu nije postigla većina koja je potrebna za njegovo punovažno donošenje i da su ozbiljno povređena pravila procedure..

Ustav iz 2006. godine nastavlja kontinuitet s ustavnim, političkim i pravnim poretkom jednog autoritarnog razdoblja, a pledira se uspostavljanje nezavisnog pravosuđa, koje ne može da potekne iz takvog jednog miljea.

Pravna država ne može graditi tehnikama ili mehanizmima koji se razvijaju u okviru nelegitimnog ustavnog okvira. Tranziciona pravda  služi tome da se premosti stanje između  partokratske države i vladavine prava. Ne nastaje vladavina prava sama iz sebe, a pogotovu ne iz nelegitimnog Ustava. Ne mogu da je razvijaju oni koji nisu bili ozbiljno podvrgnuti ispitivanju profesionalne i političke odgovornosti za kršenje ljudskih prava.

Tranzicione pravde je u Srbiji bilo malo, sasvim nedovoljno. Zato je nužno doneti novi Ustav koji će se oslanjati na pouzdan  sistem uživanja i zaštite ljudskih prava, razvijenih u pravnom sistema Saveta Evrope i Evropske unije, koji zadovoljava potrebe najvećeg broja građana, a ne na partikularne vrednosti kao što su etnicitet, pogled na svet ili metafizičke ideje, jer ove poslednje dele i suprotstavljaju društvene grupe, umesto da ih integrišu na osnovama prava i šansi koje moraju biti dostupne svima podjednako.

 

Opis

Pravosuđe Srbije je u najlošijem stanju među državama članicama Saveta Evrope, u stanju  bliskom  kolapsu. Ova ocena je egzaktno dokaziva.

1. Pravosuđe je neefikasno. Srbija je je na prvom mestu  po broju predstavki pred Evropskim sudom za ljudska prava u odnosu na broj stanovnika - jedna predstavka na 727 stanovnika. Jedino se je Moldavija približila Srbiji, dok ostale države imaju daleko manje predstavki u odnosu na broj stanovnika. Srbija je peta država po apsolutnom broju predstavki podnesenih Evropskom sudu za ljudska prava (iza Rusije, Turske, Italije i Ukrajine, koje imaju daleko veći broj stanovnika). U odnosu na 2010. godinu broj predstavki iz Srbije je porastao za preko 300%. Evropski sud za ljudska prava godišnje donosi oko 1500-1600 odluka o predmetima iz svih 47 država.  I kad nijedna nova predstavka ne bi bila podneta, Sudu bi trebalo oko sedam godina da reši sve sporove koji su pokrenuti protiv Srbije.

Sud je protiv Srbije, zaključno sa februarom 2013. godine, doneo ukupno 63 meritorne odluke, utvrdivši jednu ili više povreda Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, u svakoj od tih odluka. Srbija je do sada obavezana da isplati nešto  više od 400.000 evra svojim građanima,  na ime naknade troškova postupka i nematerijalne štete.

Povrede Konvencije neposredno vezane za rad pravosuđa – dakle – kršenje ljudskog prava na pravično i nepristrasno suđenje u razumnom roku utvrđene su u 43% slučajeva svih povreda. Oko 25% svih povreda Konvencije čine povrede prava na suđenje u razumnom roku, čime se dokazuje visok stepen neefikasnosti pravosuđa Srbije.

2. Pravosuđe je nepravično. Pravičnost suđenja je, gotovo od samog nastanka države, bio princip, tačnije  ideal pravednog društva. Društvo u kome je rasprostranjen makar samo utisak da su sudovi nepravični ne može računati na napredak i na društveni mir. Evropski sud za ljudska prava je u  preko 20% svih meritorno okončanih postupaka protiv Srbije, utvrdio da je povređeno ljudsko pravo na pravično suđenje.
Jedan od bitnih elemenata prava građanina na pravično suđenje jeste pravo na pristup sudu. Svuda najveći deo tereta suđenja nose prvostepeni sudovi opšte nadležnosti. U Srbiji su to ranije bili opštinski, a danas su osnovni sudovi. Nikad nije objašnjeno kako je došlo do toga da se broj od 138 opštinskih sudova smanji na 34 danas postojeća osnovna suda. Inače uobičajeni parametri za određivanje broja osnovnih sudova: (a) broj stanovnika, (b) gustina naseljenosti, (c) tendencija povećanja (ili smanjenja) broja sudskih postupaka, (d) struktura sudskih pravnih stvari (parničnih, krivičnih, ostalih), nisu uopšte bili uzeti u obzir.
 
3. Pravosuđe je skupo. Pravosuđe u Srbiji postalo je ozbiljan finansijski teret za građane i pravna lica, kao i za državni budžet. Sudske takse su u poslednjih nekoliko godina višestruko povećane.  Sudije koje nisu bile izabrane prilikom opšteg izbora i reizbora 2009. godine, od 2009. do 2012. godine primale su naknadu, iako nisu radile. Nikad nije podnesen izveštaj o finansijskim aspektima masovnog prestanka sudijske i tužilačke dužnosti. U troškove reforme treba uračunati i troškove novog prostora za sudove, troškove adaptacije starih sudskih zgrada u kojima se više ne nalazi sudska uprava, vršenje sudijske dužnosti van sedišta suda (dnevnice, troškovi putovanja sudija i pomoćnog osoblja, naknade troškova za odvojen život i sl).
 
4. Pravosuđe je faktički neuređeno. Tačan broj sudija, tužilaca i zamenika tužilaca danas nije poznat.
U Srbiji je zaključno sa 2008. godinom bilo predviđeno nešto više od 2.700 sudijskih mesta, ne računajući sudije za prekršaje. Popunjeno je bilo oko 2.300 sudijskih mesta. Krajem 2008. godine bilo je prosečno 32 sudije na 100.000 stanovnika. Po broju sudija u odnosu na broj stanovnika, Srbija je bila deveta država u Evropi. Ipak, nije se mogla ni tada, a još manje danas, pohvaliti efikasnim sudstvom. Pre opšteg izbora i reizbora sudija, Visoki savet sudstva je smanjio broj sudijskih mesta na 1.826, tj. za oko jednu trećinu. Merila i uzroci smanjenja broja sudija, uprkos povećanju broja sudskih predmeta, nisu bili obelodanjeni. U periodu od 2002. do 2008. godine, broj sudskih predmeta povećan je sa oko 1. 552.000 na oko 2.396.000, dakle za 54%.

Sličan je razvoj broja tužilačkih mesta. Od oko 800 javnih tužilaca i njihovih zamenika, koliko ih je bilo krajem 2008. godine, Državno veće tužilaca je smanjilo ovaj broj na 586, dakle  za oko jednu četvrtinu.
Krajem 2012. godine Ustavni sud je naložio reintegraciju svih ne-reizabranih sudija i tužilaca u sudove i javna tužilaštva. Broj reintegrisanih sudija  i tužilaca u ovom trenutku nije nigde egzaktno iskazan.
Sudovima već duže od tri godine rukovode tzv. vršioci funkcija predsednika, a ne predsednici u pravom smislu reči.

5. Pravosuđe je politički zavisno. U razdoblju prošle vlade (2008 – 2012) politički uticaj na pravosuđe je ostvaren tokom pravosudne reforme i uzrok je njenih teških devijacija.
Početak rada nove Vlade odlikuje se drukčijim pristupom. Danas se zavisnost pravosuđa postiže prenošenjem zapovesti ili želja političke vlasti, moćnih pojedinaca ili društvenih grupa preko medija, koji pripisuju mere pravosudne politike ovim vlastima, grupama ili pojedincima, a oni to posredno ili neposredno potvrđuju. Nova ključna reč koja se koristi kao eufemizam za politički uticaj na pravosuđe jeste politička volja. U jednoj od svojih brojnih izjava, danas istaknuti čelnik Vlade  saopštava kako više niko ne sprečava tužilaštvo da radi svoj posao. Bez političke volje političkih lica ili političke stranke, tužilaštvo bi navodno ostalo pasivno. U nepravnoj državi našim organima gonjenja (najpre tužilaštvu) nije svejedno ko je nosilac političke volje, kako je izražava i kome pripada. Na ovaj način sudsku i tužilačku nadležnost zamenjuje politička volja. Na mesto uređenih i unapred poznatih pravila procedure i ljudskih prava vezanih za pravosuđe (pravičnost i odlučivanje u razumnom roku, pravo na pristup sudu, jednakost u zaštiti prava) stupa selektivna i unapred nepoznata politička volja, proizvodeći pravnu nesigurnost, umesto izvesnosti.

6. Pravosuđe ne uživa poverenje građana. Poverenje građana u pravosuđe meri se stepenom uverenosti građana u nezavisnost pravosuđa, kao i njihovom percepcijom korupcije u pravosuđu.
Prema Izveštaju o reformi pravosuđa, koji je objavio Savet za borbu protiv korupcije u aprilu 2012. godine, istraživanje Svetskog ekonomskog foruma za 2011/2012 godinu, svrstava Srbiju, u pogledu nezavisnosti pravosuđa, na 128 mesto (od ukupno 142). Podaci ovog Foruma za 2008/2009 godinu pokazuju da se Srbija nalazila na 106. mestu (od ukupno 142).
U odnosu na druge društvene institucije u kojima je korupcija najizrazitija, sudije zauzimaju treće mesto – iza političkih stranaka i zdravstva. Percepcija korumpiranosti sudstva je u stalnom porastu od 2009. godine do danas. Mišljenje građana da je sudstvo previše korumpirano da bi se borilo sa korupcijom: u oktobru 2009. ovaj stav je zastupalo 79% ispitanika; u martu 2010 – 81% ispitanika; u oktobru 2010. godine – 80%; u novembru 2011 – 83% ispitanika.

 

Uzroci

1. Politička zavisnost pravosuđa od vlasti je u Srbiji postala tradicija. Nezavisnost sudija počiva: prvo, na principu stalnosti sudijske funkcije - reizbornost sudija, podobna je da bitno ugrozi nezavisnost sudije, jer se on/ona nalazi u prilici da se podvrgava aktuelno vladajućoj ideologiji i time svim onim socijalnim uticajima koji negiraju nezavisno suđenje; princip stalnosti sudijske funkcije bitno je uzdrman Ustavom Srbije iz 2006. godine i Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava;  drugo, nezavisnost je bitno vezana za razloge prestanka sudijske funkcije i za pravne garantije koje su sa prestankom funkcije povezane; Ustav Srbije iz 2006. godine je prepustio zakonodavcu da uređuje razloge razrešenja sudije, što otvara prostor za samovolju zakonodavnog tela, naročito u slučajevima političke promene vlasti; treće, na nezavisnost utiče način na koji je uređeno izuzeće sudije i kontrola sukoba interesa sudije sa javnim interesom ili drugim privatnim interesom; važeće zakonodavstvo Srbije nije učinilo ove procedure dovoljno javnim (transparentnim) niti je dovoljno zaštitilo interese stranaka u sudskim postupcima.

2. Ustavne promene se redovno zloupotrebljavaju radi obimne zamene sudijskog i tužilačkog kadra, kako bi se došlo do lojalnog pravosuđa. “Ustavna tehnologija” zamene sudijskog kadra u Srbiji i bivšoj Jugoslaviji, ako se posmatra od šezdesetih godina XX veka do danas, uvek je bila ista. Sastojala se, najkraće rečeno, u sledećem: donese se novi ustav, tim novim ustavom se otvoreno ili malo manje otvoreno proglase novim svi sudovi koji će posle donošenja tog novog ustava raditi, pa se onda, pošto su sudovi proglašeni novim, za te sudove biraju nove sudije. Od tih novih sudija se od šezdesetih godina do danas, bez bitnih razlika, očekuje da budu lojalni političkoj vlasti koja ih bira. Tako je bilo i s Ustavom iz 1990. godine i tako je isto  sa Ustavom Srbije iz 2006. godine. (Posle Drugog svetskog rata, u eri tzv. administrativnog socijalizma, zamena sudija bila je otvoreno ideološka i nije imala ni privid pravne forme.)

3. Nepripremljena, nestručna, politički motivisana i prenagljena reforma pravosuđa 2008 – 2012. Reforma je obuhvatila: (1) smanjenje i delimičnu zamenu sudijskog i tužilačkog kadra u Srbiji, putem fingiranja opšteg izbora, koji je zapravo bio reizbor onih koji su već imali stalnu funkciju; (2) promenu naziva i mreže sudova; promena naziva poslužila je kao izgovor za zamenu sudijskog kadra, a promena mreže sudova je obavljena bez ikakvih jasnih kriterijuma i pripreme; (3) promenu procesnih zakona, koja je izvršena tako da se postigne ubrzanje sudskog postupka administrativnim merama, a ne suštinskim rešavanjem sporova. Po ocenama merodavnih tela Saveta Evrope, Evropske unije i međunarodnih specijalizovanih organizacija, ova „reforma“ nije uspela ni u jednom elementu.

4. Neadekvatna i koruptivna zakonska rešenja. Od samog početka rada Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca nastale su sumnje u njihovu nezavisnost i samostalnost. (a) Prvi saziv oba ova tela bio je predložen i  izabran po posebnoj (vanrednoj) proceduri prelaznih i završnih odredaba Zakona o Visokom savetu sudstva, sa zadatkom da izvrši reizbor sudija koje je već ranije izabrala Narodna skupština na stalni mandat. (b) Kandidate za privremeni sastav VSS predložio je tada postojeći Visoki savet pravosuđa, što je proceduru u celosti uzelo iz delokruga sudija kao nosilaca sudske vlasti, pogoršavajući ionako loša ustavna rešenja. (c) Privremenom sastavu  oba tela bio je poveren  vanredan i kapitalan zadatak – da predlažu kandidate u postupku opšteg novog izbora sudija za prvi izbor za sudiju, kao i da reizaberu  postojeće sudije već izabrane na stalnu sudijsku dužnost. (d) Opšti izbor sudija i tužilaca (zapravo, prvi izbor sudija i tužilaca i reizbor celokupnog sudstva i tužilačkog kadra u Srbiji) trebalo je da se okonča za samo godinu dana. (e) Članovima Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaštva –sudijama i tužiocima zakonom je bilo garantovano da, kad obave svoj posao, postaju sudije suda koji je viši od onog u kojem su bili kad su birani u Savet, što je odredba visoko koruptivnog karaktera.  

Povodom prvog saziva Visokog saveta sudstva i njegovog konkretnog personalnog sastava valja zapaziti da je jedan od članova–sudija vodio jedan izvršni postupak neopravdano dugo, zbog čega je Srbija pred Evropskim sudom za ljudska prava bila osuđena za povredu prava stranaka na pravično i nepristrasno suđenje u razumnom roku, dok je još jedan član–sudija vodio postupak tako što je povredio pretpostavku nevinosti okrivljenog, zbog čega je opet Srbija bila osuđena pred Evropskim sudom zbog kršenja ljudskih prava. Vredi se stalno pitati: da li odista u Srbiji nije bilo šest sudija zbog čijih odluka protiv države u kojoj sude nije bila doneta odluka visokog evropskog sudskog tela.

5. Sporna uloga Ustavnog suda tokom reforme 2008 – 2012. Društvo sudija Srbije je u martu 2009. godine, podnelo Ustavnom sudu inicijativu za proglašenje neustavnim (među ostalim) i  odredaba prikazanih u prethodnoj tački. Ovu inicijativu je Ustavni sud, iz jedno izdvojeno mišljenje, odbacio, čime je otpočeo postupak opšteg izbora i reizbora sudija.  
U tom postupku, koristeći se argumentacijom Evropske komisije: reizbor su sprovela tela u nezakonitom sastavu, jer je:  njihov sastav je bio privremen, a ne stalan, nepotpun, i u njima nisu bili na adekvatan način zastupljeni predstavnici profesije, tj. sudije i tužioci.
Kao što je poznato Ustavni sud je tek krajem 2012 godine, posle neuspešnog tzv. postupka preispitivanja prigovora ne-izabranih sudija i tužilaca pred Visokim savetom sudstva i Državnim većem tužilaca (usvojeno je samo 17% od ukupnog broja izjavljenih prigovora), pod pritiskom Evropske komisije, a očigledno „inspirisan“ promenom vlasti na izborima sredinom 2012. godine, doneo odluku da se sve sudije i tužioci koji su podneli žalbe Ustavnom sudu, vrate na posao. Te iste odluke Ustavni sud je mogao da donese još krajem 2009. godine i time je mogao umanjiti štetu nastalu neuspelom reformom.
 
6. Oklevanje novog Ministarstva pravde, Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca da otklone posledice. Posle formiranja nove Vlade, ministar pravde je dao protivrečne izjave o otklanjanju posledica neuspele reforme. najpre, da se posledice moraju otkloniti, a potom da neće biti „reforme reforme“. Izuzev smene predsednice Visokog saveta sudstva i Vrhovnog kasacionog suda, personalni sastav Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca ostao je isti, sem kad se radi o članovima po položaju (ministar pravde, predsednik skupštinskog Odbora za pravosuđe.
Pošto je već gotovo pojelo sopstvenu supstancu nepromišljenom i osiono sprovedenom reformom u mandatu prethodne Vlade, pravosuđe, posredstvom resornog ministra, aktuelne Vlade i Parlamenta nagoveštava reformu, ovoga puta ne od početka, već od samog kraja, tj. od amnestije pravnosnažno osuđenih počinilaca krivičnih dela. Kratkoročnu uštedu budžetskih troškova koja će nastati potpunim ili delimičnim oprostom izdržavanja kazni, predlagač je procenio na 127 miliona, a dugoročnu uštedu na oko 800 miliona dinara. Da je stvarni ratio legis zapravo prenatrpanost srpskih zatvora i budžetske uštede, jasno je i neskriveno rečeno u izlaganju ministra pravde i u izjavama njegovih pomoćnika. Sporan ratio legis najnovije amnestije u Srbiji pojačan je njenom neselektivnođću.
Nacrt Strategije unapređenja pravosuđa pokazuje očigledni nespecifičnost - ne vidi se da li je predviđena za Srbiju ili za bilo koju drugu državu.

 

Hitne mere

Umesto revnosti, uočljiva je neaktivnost Visokog saveta sudstva  i Državnog veća tužilaca. Valja se složiti sa mišljenjima da sudije i tužioci – članovi ovih tela moraju podneti ostavke. Neophodne su njihove ostavke ili razrešenje, zbog ogromnih razmera štete koju su izazvali svojim nestručnim, nesavesnim, nezakonitim i dnevnoj politici podložnim radom.  Međutim, pre toga, ova tela moraju obaviti određene tehničke zadatke.

1. Razrešenje reintegrisanih sudija i tužilaca koji su pravnosnažno osuđeni i obavezna suspenzija onih protiv kojih se vodi krivični postupak. Predsednik skupštinskog odbora za pravosuđe je najavio razrešenje sudija i tužilaca koji su vraćeni na posao, ali su u međuvremenu osuđeni na određene vremenske kazne ili zbog krivičnih dela koja ih čine nedostojnim pravosudne dužnosti. Taj posao, međutim nije ni otpočeo, a morao je već biti okončan. Nema smetnje da ga okončaju sadašnji članovi Visokog saveta sudstva odnosno Državnog veća tužilaca, jer se ovaj razlog za razrešenje dokazuje jakim dokaznim sredstvom – pravnosnažnom sudskom odlukom. Slično bi se moralo postupiti i kad postoje razlozi za suspenziju – privremeno udaljenje sa dužnosti. I onda kada suspenzija nije obavezna, ova tela bi je morala izreći – naročito zato što je poverenje građana u pravosuđe ozbiljno uzdrmano.

2. Utvrđivanje stvarnog broja sudija i tužilaca. I ovakav – sporan – sastav Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca ima kapacitet da utvrdi stvarno stanje sudija i zamenika javnih tužilaca danas u Srbiji. Ne treba dokazivati da je taj podatak nužan i da se mora objaviti.

3. Donošenje akta za ocenu (vrednovanje rada) sudija i tužilaca. S obzirom na to da Venecijanska komisija ima gotove modele i dobre standarde, Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca, makar i u spornom sastavu, imaju dovoljno materijala za izradu ovog akta, koji je neophodno što pre doneti da se ne bi ponovila situacija da privremeno izabrane sudije moraju biti izabrane na stalnu funkciju, bez prethodne ocene njihovog rada.

4. Sprečavanje zastarelosti krivičnog gonjenja u postupcima u kojima preti skora zastarelosti. Da danas važi selektivnost u gonjenju koruptivnih krivičnih dela, može se dokazati pretećim zastarevanjem gonjenja okrivljenih u aferi Index. Postupak analogan ovom koji se vodi zbog korupcije povodom ispita i diploma na Pravnom fakultetu Univerziteta u Kragujevcu, okončan je u Hrvatskoj za nešto više od godinu dana. Postupak u Srbiji traje gotovo sedam godina, a daleko je od pravnosnažnosti. Visoki savet sudstva i državno veće tužilaca moraju formulisati standard na osnovu koga će biti razrešene one sudije i tužioci koji su odlučujuće skrivili zastarevanje, a u koordinaciji sa nadležnim službama Ministarstva pravde moraju preduzeti hitne mere da se spreči zastarelost vođenja ovog postupka.

 

Srednjoročne mere (2013 – 2018)

1. Smanjenje broja sudija i tužilaca uz povećanje broja stručnog sudskog osoblja. I onda kada je Srbija imala više od 2.300 sudija i po tom broju, u odnosu na broj stanovnika, bila deveta u Evropi,  rezultat sudskog rada se nije mogao označiti kao efikasan. Sudija mora biti dobro plaćen da bi bio finansijski nezavisan, a to je jedan od aspekata ukupne sudijske nezavisnosti. Na prvi pogled izgleda nekonzistentno pledirati za smanjenje broja sudija, ako je uočeno povećanje broja sudskih predmeta. Ipak nije tako. (a) Najpre, sudija treba da bude rasterećen administrativnog i pripremnog dela svoga posla. Da bi se to postiglo, pored bolje unutrašnje organizacije u sudu, potrebno je da svaki sudija ima najmanje jednog sudskog saradnika sa položenim pravosudnim ispitom, kvalitetnog, pristojno plaćenog i u sudu uvažavanog. (b) Utvrđivanje potrebnog broja sudija mora se izvršiti na osnovu praćenja pravosudne statistike za poslednjih deset godina, koja bi dala odgovore na pitanja kretanja ukupnog broja predmeta, njihove unutrašnje strukture, složenosti u supstancijalnom i procesnom smislu, razgraničenja suđenja od sudske administracije. (c) Na osnovu statističkih rezultata, broj sudijskih mesta treba povećati u centrima apelacionih sudova opšte nadležnosti (Beograd, Novi Sad, Kragujevac i Niš), s obzirom na zakonom uspostavljenu, kao i faktičku  koncentraciju nadležnosti (specijalna odeljenja Višeg suda u Beogradu, sedišta često tuženih pravnih lica, sedišta državnih organa). Broj sudijskih mesta u manjim sedištima sudova može se postepeno smanjivati, uz povećanje broja kvalifikovanog stručnog sudskog osoblja. (d) Potrebno je utvrditi starosnu strukturu sudija i tužilaca i sačiniti vremenski plan njihovog penzionisanja. Sa time u vezi, preporučljivo je odustati od mogućnosti produženja radnog veka sudije pošto ispuni uslove za starosnu penziju. (e) Ako bi se ovako postupilo, broj sudija u Srbiji bi se, na kraju ovog perioda (2018. godina) mogao svesti na broj manji od dve hiljade.

2. Stvarna, a ne ma kakva obuka sudija i tužilaca. Jedna od primedbi Evropske komisije odnosila se na rad Pravosudne akademije i, uopšte, na sistem stalnog obrazovanja sudija. Neretko se obrazovanje sudija izjednačava sa formalnim pohađanjem određenog kursa ili predavanja. To nije stvarna i trajna obuka niti stručno usavršavanje. (a) Sudija mora razumeti i naučiti da je princip jednakih šansi stranaka u postupku zapravo procesna pravičnost, bez koje nema poštenog suđenja. (b) Sudija mora naučiti  da prepozna moguće pritiske, naročito ako su indirektni i potiču iz datog „političkog okruženja“. Pokazalo se da načela, čak ni propisana krivična dela nisu dobar put za ovu vrstu obuke. Neki vidovi mogućeg uticaja na rad sudova bili su inkriminisani. Uvedeno je bilo i krivično delo nedozvoljenog javnog komentarisanja sudskih odluka Nezavisno od načina inkriminacije, ovo krivično delo bi trebalo propisati samo za javne funkcionere, tj. ograničiti inkriminaciju samo na njih. Jer, oni su, naročito u tranzicijskim državama, najviše u prilici da utiču na nezavisnost suda. Inkriminacijom nije trebalo obuhvatiti sve, jer se time mogu pogađaju i zastrašuju novinari koji izveštavaju sa suđenja, udruženja građana i stručnjaci određenog profila. Sudija je taj koji mora čuvati svoju nezavisnost od tzv. „suđenja putem medija“, a ne obrnuto – tj. „čuvanje sudije“ od uticaja javnosti krivičnopravnim poretkom. Država mora da zaštiti nezavisnosti sudije od same sebe i od moćnih pojedinaca i grupa, a ne od građana i medija, jer bi za to morao biti dovoljan integritet sudije. (c) Sudija mora naučiti da suđenje nije samo supsumpcija činjeničnog stanja pod pravnu normu, tj. nije samo intelektualni akt – sudija odlučuje o životnim problemima ljudi, te ljude treba čuti, a ne samo saslušati, njima treba govoriti i najzad, njima treba pravedno i u skladu sa zakonom, suditi.  (d) U suđenju, sudija je pozvan da tumači pravo, a za to mu je neophodan sistem pravnih vrednosti zaštićenih Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda.

3. Vraćanje elementarnog poverenja građana u pravosuđe. Sudiji je poverena vlast da vrši pravosuđe, tj. da izriče pravo. Kao nijedna druga, ni ova vlast ne sme biti zloupotrebljena. Ona mora počivati na dvostrukom poverenju: (a) poverenju sudije u pravni poredak i pravno okruženje u kome dela i (b) poverenju u samog/samu sebe, tj. samopoštovanju. Ni jedno od ovih nije moguće u neverodostojnom i brzopleto uspostavljenom pravnom poretku, po hitnom postupku. Sudija mora pomoći u stvaranju poretka vladavine prava, tako što će mu/joj biti pružena mogućnost da utiče na sadržinu zakonskih projekata i tako što će taj poredak podržavati sudskim odlukama. Političke državne vlasti (zakonodavna i izvršna) ne smeju isključivati sudiju, a ako to pokušaju, sudija takve pokušaje mora obelodaniti.
Sa druge strane, pravni poredak mora obezbediti mehanizme besplatne pravne pomoći građanima. Sudije nisu digle svoj glas kada je Zakon o parničnom postupku iz 2011. godine ograničio zastupanje stranke pred sudom na advokate, negirajući pravo stranci na pravnu pomoć zajemčenu u čl. 67. st. 2 Ustava. Naime, po ovoj ustavnoj odredbi, pored advokature, pravnu pomoć mora da pruža i služba pravne pomoći koja treba da se osnuje u jedinicama lokalne samouprave. Opšte je poznato da takve službe ili nisu osnovane ili nisu sposobne da obezbede dobru pravnu pomoć. Takođe, poznato je da zakon na koji se Ustav poziva nije donesen – zakon o besplatnoj pravnoj pomoći tek je u stadijumu radnog teksta, iako već dugo postoji model zakona koji su izradile neke nevladine organizacije.

4. Preispitivanje ustavnog i zakonskog položaja Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca. Visoki savet sudstva ima jedanaest članova, a sastoji se iz tri člana po položaju i osam izbornih članova. U sastav Visokog saveta sudstva ulaze predsednik Vrhovnog kasacionog suda, ministar pravde i predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine (Odbor na pravosuđe i upravu), kao članovi po položaju i osam izbornih članova koje bira Narodna skupština. Izborne članove čine šest sudija sa stalnom sudijskom funkcijom, od kojih je jedan sa teritorije autonomnih pokrajina, i dva ugledna i istaknuta pravnika sa najmanje petnaest godina iskustva u struci, od kojih je jedan advokat, a drugi profesor pravnog fakulteta (čl. 153. Ustava).
Već u pogledu sastava, na nivou ustavnih rešenja, nije poštovana preporuka Komiteta ministara Saveta  Evrope o potrebi ustanovljenja garantije da u pravosudnom savetu budu zastupljene sudije sudova svih vrsta i stepena. Ova garantija nije ustavna – postoji samo  zakonska garantija. Ustav izrično propisuje da sudije – članovi VSS moraju biti one sudije koje su izabrane sa stalnim mandatom (čl. 153. st. 4. Ustava). Međutim, praksa primene Zakona o Visokom savetu sudstva nije poštovala ovo kogentno ustavno pravilo: prilikom izbora u prvi stalni sastav Visokog saveta birane su i sudije koje su na privremenoj funkciji.
Slične zamerke se mogu uputiti Državnom veću tužilaca.
Potrebna je promena Ustava u tri bitna elementa uređenja Visokog saveta sudstva (a, isto bi važilo i za Državno veče tužilaca): (a) uspostavljanje ustavne (a ne samo zakonske garantije o zastupljenosti sudija svih vsrta i stepena sudova; (b) direktan izbor članova Saveta - sudija od samih sudija, tj. stvarno neposredno glasanje sudija; (c) opozivost ne samo pojedinih, već i svih članova Saveta – sudija (kao korpusa) mehanizmima izbornog tela koje se sastoji od sudija. Na ovaj način uklanja se dominacija političkog tela kao što je Parlament sastavom Saveta.

5. Izbegavanje naglih i neispitanih promena u organizaciji sudova i tužilaštava. Zahvat kakav je učinjen u vreme od 2008. do 2012 godine, brzom promenom sudijskog i tužilačkog kadra, organizacije sudova i procesnih zakona više se ne sme ponoviti. Suviše je koštao Srbiju i to ne na prvom mestu finansijski. Pravosudne institucije zahtevaju  stabilnost i evolutivne promene. Umesto toga, u Srbiji su vršeni eksperimenti in vivo. (a) Nestabilnost položaja sudija i tužilaca, najpre se ogleda u velikom broju promena zakona. Za samo osam godinaZakon o sudijama je menjan devet, a Zakon o javnom tužilaštvu, sedam puta. Zamenici javnih tužilaca su do 2001. godine imali stalni mandat, potom je te godine uveden ograničeni mandat od osam godina, dok je za same javne tužioce ustanovljen stalni mandat. Potom je 2008. godine, za zamenike javnih tužilaca uveden stalni mandat, a za javne tužioce ograničeni, na vreme od šest godina. (b) Nesigurnost položaja stranaka, pored radikalne promene broja prvostepenih sudova opšte nadležnosti, povećana je izmenama procesnih zakona. Izmenama i dopunama Zakona o parničnom postupku radikalno je povećana revizijska suma na iznos od 100.000 evra u opštem parničnom postupku, odnosno 300.000 evra u privrednim sporovima. U Srbiji, državi koja navodno podstiče mala i srednja preduzeća, spor male vrednosti pred privrednim sudom je svaki spor čija je vrednost do 30.000 evra, a to je maksimalna vrednost gotovo svakog spora koji vode ova preduzeća. U sporovima male vrednosti nema uobičajenih garantija za istinitost činjeničnog stanja, što povećava pravnu nesigurnost. U krivičnim stvarima, umesto sudske uvedena je tužilačka istraga. Sa stanovišta krivične istrage, javnog tužioca treba posmatrati kao organ koji o toj istazi odlučuje (pokreće je) sprovodi je i zaključuje je. Argumenti protiv nje, koji su najčešće navođeni jesu: (a) Umesto tužilačke istrage, savremenim standardima više bi odgovarala tzv. stranačka istraga kojom bi se priznalo pravo okrivljenom i njegovom braniocu da takođe vode svoju istragu, na koji način bi osumnjičeni, kao stranka u istražnom postupku, načelno bio izjednačen sa tužiocem,  (b) Ravnopravnost stranaka je povređena i time što osumnjičeni nema pravo na podnošenje pravnog leka protiv odluke javnog tužioca o otvaranju istrage. (c) Iako je propisano da naredbu o otvaranju istrage donosi javni tužilac, ipak je dopuštena mogućnost da policija iznudi naredbu javnog tužioca o otvaranju istrage bez obzira na njegov stav o tome. (d) Za pokretanje tužilačke istrage dovoljna je sumnja najnižeg stepena saznanja (tj. osnov sumnje), umesto ranije osnovane sumnje. O ovoj argumentaciji zakonodavac, ministarstvo, niti sudska i tužilačka tela nisu se izjasnili.

6. Stvarna javnost (transparentnost) ne samo sudskih postupaka nego i procedura izbora i unapređenja sudija i tužilaca. Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca moraju funkcionisati kao tribunal  u smislu čl. 6 Evropske konvencije. To znači da moraju biti garantovani  javnost postupka, pružanje prilike svakom sudiji i tužiocu o kome je reč da se izjasni, individualizovano obrazloženje svake odluke i mogućnost pobijanja odluke Narodne skupštine kojom se odbija predlog da se određeno lice izabere za sudiju odnosno tužioca. Ovih garantija nema, a mora ih biti. Eventualne zloupotrebe se najbolje suzbijaju javnošću. Odloženi televizijski prenos izbora ili razrešenja sudija i tužilaca bi mogao povratiti nešto poverenja. Na taj način bi se eliminisala nezvanična upotreba „dokaza“ koje pribavljaju bezbednosne službe u postupku izbora i/ili razrešenja sudija i tužilaca.

7. Postupci pred Odeljenjem za ratne zločine se moraju pravnosnažno okončati. Svi dostupni okrivljeni za koje već sprovedena istraga u periodu od narednih pet godina bi morali biti pravnosnažno procesuirani. Ako tužioci i sudije, kao i njihova tela ne budu bili u stanju da sprovedu postupke do kraja, treba očekivati snažan pritisak EU u postupku pregovaranja radi pridruženja u okviru glave XXIII.

8. Ubistva koja je organizovala ili podsticala država ne smeju podlegati zastarevanju. Opšte je poznato da postupak povodom krivične prijave majke i sestre ubijenog premijera Đinđića nije ni u početnoj fazi, kao i da nekadašnji državni, a današnji partijski funkcioneri, označeni u toj prijavi još nisu ni saslušani. Iako je povodom ubistva gardista na Topčideru, Ustavni sud doneo jednu ohrabrujuću odluku o obavezi države da zaštiti pravo na život aktivnim, a ne fingiranim postupkom, o ovom ubistvu nema sudske istine, niti je ona u skoroj budućnosti izvesna. Umesto nastavljanja postupka zbog ubistva novinara Slavka Čuruvije, osnovano je nenadležno telo koje nije u stanju da utvrdi sudsku istinu o tome. Žrtve teških ubistava i njihovi srodnici ne uživaju gotovo nikakvu moralnu satisfakciju. Ako pravosuđe ne bude uspelo da pruži verodostojan odgovor na ovih nekoliko izazova i narednih pet godina, ne može se tvrditi da u se Srbiji uživa efikasno pravo na pristup sudu i na pravično suđenje. Državno organizovana, a neprocsuirana ubistva jesu atak na etički osnov pravosuđa i vladavine prava.

9. Koordinacija državnih tela i udruženja sudija odnosno tužilaca. U izgradnji zakonodavstva, pravila o disciplinskoj odgovornosti sudija i tužilaca, o ocenjivanju njihovog rada, moraju učestvovati stručna udruženja.

10. Afirmisanje metoda alternativnog rešavanja sporova. Alternativno rešavanje sporova putem medijacije, naročito za „stare“ sudske predmete, koje je dalo dobre rezultate dok je primenjivano, valjalo bi oživeti. Kao medijatore treba angažovati (i) penzionisane sudije.

11. Ubrzanje delovanja pomoćnih pravosudnih organa (npr. javno beležništvo). Primena Zakona o javnom beležništvu je nedavno opet odložena, sa neuverljivim objašnjenjem da je mali broj kandidata položio ispšit. Tako nešto se nije dogodilo ni u jednoj državi nastaloj na području bivše Jugoslavije. Sa druge strane, u svim tim državama, delatnost javnih beležnika je bitno rasteretila sudove.

 

Dugoročne mere (2018 – 2028)

1. Potpuno eliminisanje institucionalnog uticaja izvršne vlasti na kompoziciju sudskog i tužilačkog kadra i na ishor postupaka.

2. Trajna i kontrolabilna praksa preispitivanja delovanja pravosudnog saveta tj. analognih tela.

3. Javnost (transparentnost) izbora sudija i tužilaca kao trajna praksa.

4. Analiza rezultata alternativnog rešavanja sporova i, u zavisnosti od ishoda, njihovo dalje utemeljenje.

5. Postizanje jednake dostupnosti pravosuđa za sve građane i pravna lica, bez obzira na njihova svojstva u značajnom procentu (obezbeđenje jednakih pravosudnih šansi), pravna pomoć, oslobođenje od parničnih troškova bez produžavanja trajanja postupka, dostupnost i kvalitet branilaca po službenoj dužnosti).

6. Eliminisanje svih vidova koruptivnog ponašanja u pravosuđu - jasna strategija, a ne spisak dobrih želja.

7. Trajno sprečavanje i kažnjavanje zastarevanja, kao i kažnjavanje tužilaca zbog selektivnog i diskriminatorskog krivičnog gonjenja.

8. Postizanje društveno prihvatljivog stepena poverenja građana u pravosuđe.

9. Pravosuđe kao efikasna treća državna vlast.

Hitne, srednjoročne i dugoročne mere koje su ovde predložene nisu rezultat partikularnog političkog pogleda na pravosuđe, niti ideološkog pristupa. One su zasnovane na praksi Evropskog suda za ljudska prava, kao sugurnoj osnovici za postizacnje dobrog pravosuđa. Takođe, one su oslonjene na pravosudne preporuke Komiteta ministara Saveta Evrope, a Srbija je članica Saveta Evrope od 2004 godine, na iskustvima prakse evropskih država i na  teorijskim stavovima o nezavisnom i jednako dostupnom pravosuđu.  Nema, stoga, smetnji da ih prihvate bilo koji činioci koji utiču na zakonsko uobličavanje i praksu pravosudnih organa, bez obzira na to kojoj političkoj stranci pripadaju. Potreban je samo iskreni napor da se pravosuđe „izvuče“ iz političkog okruženja i stranačkog pristupa. Taj napor ne sme biti samo deklarativno izražen.

Nova stranka će se oglašavati uvek kada utvrdi raskorak između obične političke deklaracije o pravosuđu i istinskog napora da se postigne njegova nezavisnost i podržavaće nevladine organizacije koje na ovaj raskorak ukazuju.

 

Autor programa:

Vesna Rakić Vodinelić
Redovni profesor na Pravnom fakultetu Univerziteta „Union“
Predsednica Saveta Nove stranke

 

Zatvori