Sa kolegama Nenadom Dimitrijevićem i Aleksandrom Molnarom sudelovala sam u decembru 2017. na tribini Peščanika pod naslovom „Ustavni papiri“ i govorila o pripremanju ustavnih amandmana o pravosuđu. Iznela sam tada nekoliko sumornih prognoza. Nažalost, gotovo sve su se brzo pokazale kao tačne, a na onu najmračniju koja će biti sadržana u budućem ustavnom zakonu za sprovođenje amandmana, sačekaćemo još neko vreme.

Šta je prethodilo nacrtu ustavnih promena o pravosuđu?

Zašto Srbija, sa stanovišta države i njenih organa, uopšte pristupa ustavnoj reformi pravosuđa? Kratko rečeno – zato što mora, jer je u ozbiljnoj nuždi prouzrokovanoj spoljašnjim pritiskom, oličenim u pregovorima koje je već obavila kada su otvorena poglavlja 23 i 24 za pristupanje EU, nastavkom tih pregovora i konačno uslovima koji se (izgleda više formalno nego sadržinski) moraju ispuniti da bi pregovori bili zaključeni i ova poglavlja „zatvorena“.

I pre obelodanjivanja radnog nacrta ustavnih amandmana o pravosuđu bilo je dovoljno argumenata za tvrdnju da naša država zapravo i ne namerava da poboljša postojeći pravosudni sistem: nadležni državni organ (Ministarstvo pravde) otvorio je javnu raspravu, a da prethodno nije ponudio nikakav tekst ili bar ideje, nezavisno od toga da li bi one bile uobličene u ustavni tekst; ignorisao je nalaze i zaključke sopstvenih radnih grupa, o čemu detaljnije pišem dalje; organizovao je fiktivnu debatu, ponašajući se kao da neka stručna udruženja i nevladine organizacije nisu pripremile i ponudile nacrte ustavnih tekstova, odbijajući da o tim tekstovima raspravlja; učinio je mnogo da savetnici i državni činovnici Ministarstva pravde ponize one koji su raspravi pristupili, a naročito sudije.

Posle traljavih i uvredljivih postupaka Ministarstva usledile su optužbe vrhovnog suda naprednjaka, počev od gradonačelnika Novog Sada, koji je govorio „kao građanin i advokat“, optužujući sudije za korupciju i lopovluk, do Aleksandra Vučića, koji je uzeo ulogu i sudije i tužioca, govoreći – da li u običnom ili majestetičnom pluralu – o tome kako „smo“ pripremali optužnicu koja nije dovela do osude koju je očekivao, a pomenutom „građaninu i advokatu“ samo je formalno zamerio tajming. Time je scena za nastup ustavnih amandmana najzad bila postavljena.

U nekoj „običnijoj“ državi očekivalo bi se da ustavna pravosudna reforma – pored opštih ciljeva, koji se svode na nezavisnost sudstva i na stvarnu (efektivnu) treću državnu vlast, tj. pravnu vlast nad politikom – odgovori i na neke specifične potrebe datog društva. Ono što se u Srbiji pojavljuje kao specifična društvena potreba tiče se pravosudnog odgovora na korupciju u raznim oblicima i u svim granama državne vlasti, uključujući tu i samo pravosuđe. Tiče se i nasleđa ratne prošlosti, a u okviru nje, naročito ratno-zločinačke prošlosti. Najzad, tiče se bezobzirne relativizacije ljudskih prava koja je na delu i u svakodnevnom životu i u pravosudnom smislu reči. U ovom drugom – ona potiče naročito od Ustavnog suda.

Kako ova država na to odgovara? Zapravo nikako, jer se man(tr)ično ponavlja – ići ćemo na promenu (očigledno, amandmansku), zato što se to od nas zahteva, a i građani očekuju (šta? koga?). Osim ovih i sličnih visokoparnih izjava, država ni u pogledu opštih ni u pogledu specifičnih potreba ovog društva nije učinila ništa.

Preduzela je, međutim, neke zabrinjavajuće pokušaje (koji su prestali i da se fingiraju kao pokušaji) i stoga ću pokušati da naslutim šta naši odgovorni funkcioneri zapravo nameravaju kada govore o reformi ustavnih odredaba o pravosuđu i do čega bi to trebalo, po pokazanim intencijama ove sadašnje vlasti, da dovede.

Institucionalne pripreme za „reformu pravosuđa“

Srbija je donela Strategiju reforme pravosuđa za period 2013-2018. godine. Tu strategiju je usvojila Skupština čiji su poslanici većinski pripadali danas vladajućim partijama okupljenim oko hiper-vladajuće. Strateški ciljevi zvuče uglavnom dobro, ako se zaustavimo samo na čitanju. Akcioni plan, koji je usledio posle ove Strategije je nešto manje ambiciozan. Strategija, dakle, postoji. (Štaviše, budžetom za 2017. bilo je predviđeno da se za promenu Ustava izdvoji 560 miliona dinara. To pominjem uzgred. Možda ne bi bilo loše da pitamo šta je sa tih 560 miliona dinara.) Posle te strategije donesen je Akcioni plan, koji je odredio rokove za normativnu realizaciju strateških ciljeva. Rokovi za ustavne promene davno su prekoračeni.

Dalje je Ministarstvo pravde, koje je odgovorno da uobliči nacrt ustavnih promena, osnovalo dve radne grupe. Jedna se zove Radna grupa za izradu analize izmena ustavnog okvira o pravosuđu. Na njenom prvom zasedanju je dogovoreno da se najpre izvrši analiza postojećih ustavnih odredaba o pravosuđu, a drugi deo posla bi bio izrada novih ustavnih odredaba o pravosuđu, u obliku ustavnog teksta. Analiza je izvršena i objavljena na sajtu Ministarstva pravde. Ona je uglavnom kritična prema ustavnim rešenjima o pravosuđu Ustava iz 2006, nalazeći na mnogo mesta da su ta rešenja suprotna preporukama Saveta Evrope, standardima koji su formulisani u nekim dokumentima EU, da su sistemski nesređena itd.

Pored ove, država je preko Ministarstva pravde formirala i Radnu grupu za reformisanje i razvoj Pravosudne akademije. Ta Radna grupa je vrlo kritički ocenila dosadašnji razvoj Akademije i obe ove radne grupe su se u jednom trenutku složile oko toga da Pravosudna akademija ne treba da bude ustavna kategorija, da ne treba da uđe u Ustav, pogotovo ne pod tim nazivom. (Analize obe radne grupe su dostupne na sajtu Ministarstva pravde.)

Pošto su se svi lepo o tome složili, onda je, izgleda, prestala da radi i jedna i druga radna grupa, i dalje se tu, bar prema podacima sa sajta Ministarstva, ništa nije dešavalo. Drugi deo posla koji je trebalo da izvrši Radna grupa za izradu analize izmena ustavnog okvira o pravosuđu, a to bi bile ustavne odredbe o pravosuđu uobličene kao ustavni tekst, ova Grupa nije obavila iz razloga o kojima ne znam ništa, a iz jedne od izjava ministarke pravde proističe da su radni nacrt ustavnih amandmana izradili zaposleni u Ministarstvu pravde, dakle – ne članovi pomenute Grupe.

Zaključak o pripremnom postupku za reviziju ustavnih odredaba o pravosuđu je očigledan: reč je neodgovornoj improvizaciji države, ozbiljnom prekoračenju rokova, nepoštovanju strateških i akcionih dokumenata, a potom i o opstrukciji rada i onih tela koja je sama država formirala.

Radni nacrt ustavnih amandmana o pravosuđu

Svi napred opisani pripremni radovi, što institucionalni, što vaninstitucionalni i nisu mogli rezultirati dobro osmišljenim tekstom ustavnih amandmana. Njima se ne poboljšava nego pogoršava deklarisana nezavisnost i samostalnost sudija i sudstva, njima se sudstvo ne uspostavlja kao treća grana državne vlasti, njima se ne smanjuje nego povećava uticaj političkih državnih organa (naročito Narodne skupštine), njima se još jednom izigrava ideja reforme kao pozitivne društvene promene, njima se potcenjuje ne neko naročito, već osnovno znanje o konstitucionalizmu i pravosuđu. Njime se još više nego do sada nameravaju podjarmiti građani ove zemlje.

Teza o „povlačenju“ Narodne skupštine iz izbora sudija

Ova teza je jedan od bitnih strateških ciljeva pomenute Strategije reforme pravosuđa 2013-2018. Ministarka pravde je ovih dana izjavila kako se, na osnovu radne verzije amandmana, Narodna skupština „povlači“ iz izbora sudija. Da vidimo da li tu ima istine.

Prikazaću kratko sastave i način izbora visokih saveta sudstva i javnog tužilaštva.

Novi Visoki savet sudstva ima deset članova. Nema članova po funkciji, za razliku od važećeg ustavnog rešenja, što je jedina njegova prednost. Sve ostalo je lošije od važećeg rešenja. Pet članova Saveta su sudije koje biraju same sudije, a preostalih pet članova su tzv. istaknuti pravni stručnjaci koje bira Narodna skupština. Predsednik Visokog saveta sudstva ne može biti sudija, već razume se „istaknuti pravni stručnjak“. U danas važećem ustavnom rešenju, a i po jednoj od preporuka Komiteta ministara saveta Evrope (koje su, navodno, primenjene u radnoj verziji), broj sudija mora biti veći od broja ostalih članova, predsednik Saveta je po sili samog Ustava sudija – predsednik Vrhovnog kasacionog suda. Po rešenjima radne verzije amandmana, glas predsednika Saveta (koji nije sudija) vredi dvostruko, tj. sudije u slučaju podele glasova nikad ne mogu biti u većini. Zaključak: većinu Saveta, računajući po broju glasova, a ne po broju članova (koji nije relevantan za odlučivanje), čine lica koja bira Narodna skupština. I, to je taj ministarkin stil „povlačenja Skupštine iz izbora sudija“. Jedan sračunati kalkulantski stil, jer nema članova po sili ustava (što je bilo oštro kritikovano), Skupština ne bira sve članove, jer sudije biraju sudije (i izbor celog Saveta od strane Skupštine je bio oštro kritikovan). Predsednici sudova ne mogu biti članovi Visokog saveta sudstva. Sve je na izgled lepo skockano, ali ono što je rezultat jeste izvesan preovlađujući uticaj Narodne skupštine na rad Visokog saveta, koji je do danas, bar teorijski, mogao biti neizvesan. Jedna od nadležnosti Visokog saveta sudstva jeste izbor sudija i odlučivanje o njihovoj disciplinskoj odgovornosti, kao i o razrešenju. Prema tome i dalje će Skupština imati odlučujuću reč o tome ko će biti sudija – sada izvesno odlučujuću reč. Može se postaviti pitanje – kako mogu biti sigurna u to, kad Skupština mora da izabere istaknute pravne stručnjake. Pa evo, zbog toga kako glasi Amandman IX, stav 2. radne verzije:

„Народна скупштина бира пет чланова Високог савета судства на предлог надлежног одбора Народне скупштине после окончаног јавног конкурса гласовима три петине свих народних посланика, а ако тако не буду сви изабрани, преостали се у наредних десет дана бирају гласовима пет деветина свих народних посланика, иначе се изборни поступак после 15 дана понавља за онај број чланова који нису изабрани.“

Dakle, o tome ko je istaknuti pravni stručnjak ne odlučuje broj citata i ukupni naučni i stručni renome, nego skupštinska većina odmerena na do sada neuobičajen način – tri petine, pet devetina – baš kao da se ima u vidu današnji skupštinski sastav (daj nam danas!).

Isto to, samo malo pojačano, zbog uvođenja u igru novog poslenika zvučnog naziva – „Vrhovni državni tužilac“, kao i zbog toga što je ministar pravde i dalje po sili ustava, član ovog tela – važi i za Visoki savet tužilaca (Amandman XXI).

Eto, ovako se politički organ poznat kao Narodna skupština „povukao“ iz izbora sudija i tužilaca. Povukao se, odista, do neslućenih razmera.

I dalje dva visoka saveta

Ono što čudi jeste da ni u jednom od strateških dokumenata, ni u nacrtima ustavnih odredaba o pravosuđu koje se mogu videti na različitim internet stranicama nekih političkih stranaka i pojedinih udruženja, zapravo niko nije išao dotle da postavi pitanje: šta će nama u Srbiji Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca? Ova dva saveta su nova tekovina i to ne pozitivna. Sistem dva saveta je uspostavljen Ustavom iz 2006, a da nikad nije bilo dovoljno objašnjeno zbog čega postoje dva pravosudna saveta – jedan za sudije, jedan za tužioce. Ranije smo imali, po zakonu iz 2001, jedan Visoki savet pravosuđa. A argumenti za jedan zajednički savet su očigledni. Najpre, Srbija je mala zemlja, a u daleko većim zemljama, čiji su pravosudni saveti inspirisali takva tela u gotovo svim evropskim državama posle pada Berlinskog zida (Francuska, Italija, Španija) postoji samo jedan pravosudni savet.

Nadalje, položaj sudija i javnih tužilaca se u Srbiji, posle reforme krivičnog postupka približio: uvedena je tužilačka umesto sudske istrage, a brojne nadležnosti koje je ranije imao istražni sudija postale su deo nadležnosti javnih tužilaca. To je zahtevalo da oni steknu ne samo svojstvo samostalnosti, nego i nezavisnosti, a ovim amandmanima učinjeno je upravo suprotno. Pravo na pravično suđenje, prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, obuhvata i kontrolu rada tužilaca u vreme istrage, pa je bilo ne samo suštinskih, već i sistemskih razloga za jačanje nezavisnosti tužilaca. Stručno usavršavanje sudija i tužilaca treba staviti pod kontrolu jednog pravosudnog saveta, jer su zahtevi profesije bitno slični.

Uslov za stupanje u profesiju

Za sudije nekih sudova uslov da to postanu biće prijem u Pravosudnu akademiju. Dakako, i njeno okončanje što je redovno samo stvar rutine. Podsećam da su se radna tela koja je formiralo Ministarstvo pravde saglasila da Pravosudna akademija ne može biti ustavna kategorija, pogotovo ne pod tim imenom. Međutim, Amandman IV, stav 2 glasi:

„За судију у законом одређеним судовима који имају искључиво првостепену надлежност може бити изабрано само лице које је окончало посебну обуку у институцији за обуку у правосуђу основаној законом.“

Koje će to sudove koji imaju isključivo prvostepenu nadležnost odrediti zakonodavac – možemo samo da nagađamo, a tu treba očekivati svakovrsna iznenađenja. Pravosudna akademija jeste postala ustavna kategorija, doduše ne pod tim imenom, nego opisno: „institucija za obuku u pravosuđu osnovana zakonom“. Nema dve takve – samo jedna – Pravosudna akademija. Akademija koja za sve vreme svog postojanja nikad nije ustanovila niti obavila pripremu za pravosudni ispit, bez kojeg nigde nema ni sudije ni tužioca. Akademija, čiji je curriculum najoskudnije što je moguće objavljen na njenoj web stranici. Akademija, čije je uređenje i rad oštro kritikovala Radna grupa Ministarstva pravde, osnovana upravo zato da oceni njen rad. Uznemirene duhove ministarka pravde „teši“ rečima da je to samo radni nacrt, tolerišući da taj i takav radni nacrt koegzistira na istoj web stranici sa oštrom kritikom Akademije.

Na tribini koju sam pomenula na početku ovog teksta postavila sam pitanje kako će naša država, a pogotovo naš predsednik, preživeti novi način izbora sudija i tužilaca preko visokih saveta? Odgovorila sam tada, a i danas: vrlo lako, jer za sudije će biti birani samo oni koji su završili Pravosudnu akademiju, koja će, ipak, na ovaj ili onaj način, postati ustavna kategorija. Akademija to postade, no izbor sudija-akademaca je ograničen na neizvesnu ustavnu kategoriju „sudova koji imaju isključivo prvostepenu nadležnost“, a koje u budućnosti ima da odredi zakonodavac.

Nestrpljivo očekujući „radnu verziju“ ustavnog zakona za sprovođenje amandmana

Kad je donošen Ustav iz 2006, tekst nismo videli sve dok nije podeljen narodnim poslanicima. Nismo ni razumeli koliko je poguban za pravosuđe dogod nije objavljen Ustavni zakon za sprovođenje Ustava. Tada je postalo jasno da će se izvršiti opšti izbor i reizbor sudija i javnih tužilaca, da će se dogoditi nakarada od „reforme“, čiji se tragovi veoma teško osećaju i danas. Jedan od razloga političke pobede sadašnje vlasti i njenog režima ležao je i u tome. Da li je politička glupost i žeđ za samovoljom ovde večna? Ne bih da donosim kategorične sudove, ali ima dosta razloga da se veruje da će ustavni zakon biti veran prepis Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava iz 2006. Jer, ustavni zakoni su, naime, oni „detalji“ koje Venecijanska komisija nema običaj da posebno analizira. Ne sme se propustiti da joj se na to skrene pažnja.

Moram napomenuti da ustavnih amandmana o pravosuđu ima 24, a ovde sam se osvrnula, a ne i analizirala delove samo tri amandmana. Obavestili su nas da je javna rasprava počela i svako može staviti primedbe preko obrasca sa sajta Ministarstva pravde. Da li to učiniti? Verovatno – da – iako po ko zna koji put sa svešću da se sudeluje u fingiranom postupku. Zato to neće biti dovoljno.

Ovoga puta sudije i tužioci moraju se glasno čuti. Mora se pronaći način da se objasni da ustavni amandmani nisu staleško pitanje sudija, tužilaca, advokata i svih drugih koji vrše profesije vezane za pravosuđe. To je pitanje svih nas – pitanje sigurnosti slobode, života, imovine, svakodnevnog života. Inače – nećemo imati Narodno pozorište kao ustavnu kategoriju, ali ćemo imati Akademiju kako takvu. Nećemo imati nezavisne sudije – ali ćemo imati podanike. Nećemo imati podelu vlasti – već ličnu vlast. Nećemo imati vladavinu prava koja obezbeđuje pravnu sigurnost i izvesnost, ali ćemo imati samovolju. Nećemo imati naučne i stručne radove, ali će se naša stručnost utvrđivati putem većine u Narodnoj skupštini. Nećemo imati pravnu državu, ali ćemo zato imati prerogativnu državu u kojoj oni koji su na vlasti mogu sve – od privilegija do nekažnjivosti zločina. Ako ne želimo da razumemo.

Preuzeto sa: Peščanik