Novi predsednik SAD Tramp – od koga se i ovde mnogo očekuje – deo očekivanja je ispunio. Doneo je izvršnu predsedničku naredbu kojom je naložio federalnim službenicima da privremeno spreče ulazak na teritoriju SAD imigrantima i ne-imigrantima koji potiču iz sedam azijskih i afričkih država sa pretežnim muslimanskim stanovništvom, i to iz: Iraka, Irana, Sirije, Jemena, Sudana, Libije i Somalije. Ova naredba je izazvala dosta turbulencija, protesta, zapanjenih napisa u medijima. Takođe, objavljena su različita mišljenja pravnika.

Interesovalo me je, na prvom mestu, kako stvari zapravo pravno stoje.

O predsedničkim izvršnim naredbama uopšte

Osnov za donošenje predsedničkih naredbi radi izvršenja federalnih zakona, ili određenog načina njihove primene, kao i zbog sprovođenja određene politike primene zakona od strane federalnih funkcionera ili službi, nalazi se u čl. II, odeljak 1. Ustava SAD, kojim je predsedniku poverena izvršna vlast. Donošenje izvršnih naredbi neposredno na osnovu Ustava, smatra se originernim ovlašćenjem predsednika, ali posebna ovlašćenja za donošenje ovakvih naredbi mogu biti sadržana u određenim zakonima, a predsedniku mogu biti poverena i od Kongresa. Nezavisno od toga da li predsednik ova svoja ovlašćenja vrši na osnovu samog Ustava, ili određenog zakona ili na osnovu delegiranja Kongresa, dejstva izvršnih naredbi su ista. Takođe, svejedno je da li je naredba izdata i obliku izvršne naredbe, ili predsedničkog memoranduma, ili predsedničke proklamacije (ova podela postoji u literaturi, ali se podvlači da je izvršena više iz razloga forme nego sadržine). Ako je predsednička izvršna naredba doneta na osnovu legitimnog ovlašćenja i ako je objavljena i registrovana na propisani način, ima snagu i dejstva zakona, tj. vezuje sve federalne organe na koje se odnosi, uključujući i sudove.

Svi dosadašnji predsednici SAD – od prvog do sadašnjeg – izdavali su predsedničke izvršne naredbe. Neke od njih, pogotovo najstarije, izgubljene su.

Predsedničke izvršne naredbe, međutim, podležu kontroli federalnih sudova – sa stanovišta ustavnosti, zakonitosti i legitimnosti. U dosadašnjoj istoriji ovih naredbi, sudovi su u dva slučaja utvrdili da su predsedničkim naredbama prekoračena ustavna i zakonska ovlašćenja predsednika SAD. Prvi put je Vrhovni sud SAD u sporu Youngstaun Sheet&Tube Co. v. Sawyer utvrdio da izvršna naredba, koju je doneo tadašnji predsednik Hari Truman 1952. godine, predstavlja prekoračenje ovlašćenja, jer je ona suštinski značila preuzimanje ovlašćenja za donošenje zakona, a ne naredbu o načinu sprovođenja zakona. U ovome slučaju izvršnom naredbom je naloženo da federalni Sekretarijat za privredu uzme privatne čeličane u posed, a cilj naredbe je bilo obezbeđenje proizvodnje čelika za vreme rata koji su SAD vodile u Koreji. U drugom slučaju radilo se o izvršnoj naredbi iz 1995. godine tadašnjeg predsednika Klintona kojom je federalnim vlastima bilo zabranjeno da zaključuju ugovore sa organizacijama koje obezbeđuju radnu snagu radi zamene radnika u štrajku. Federalni Apelacioni sud Distrikta Kolumbija utvrdio je, slično kao u prvom slučaju, da ova naredba zapravo predstavlja prisvajanje zakonodavnih ovlašćenja na račun Zakona o radnim odnosima, koji garantuje poslodavcima pravo da privremeno unajmljuju radnike umesto onih koji su u štrajku.

(Ko želi da se detaljnije upozna sa osnovama izvršnih naredbi, njihovom dejstvu i njihovoj sudskoj kontroli, za preporuku su naročito dva izvora, oba dostupna na internetu: Vivian S. Chu, Todd Garvey: Executive Orders: Issuance, Modification and Revocation, na: www.fas.org/sgp/crs/misc/RS20896.pdf i jurist.org, executive orders.)

Izvršna naredba o imigrantima

Kratko o sadržini Naredbe. Sadašnji predsednik SAD je ovu Naredbu doneo 29. januara 2017. godine u formi predsedničke proklamacije. U uvodu Naredbe donosilac se, kao na osnov za njeno donošenje, poziva na Ustav i zakone SAD, a poimenično se pominje Zakon o imigraciji i državljanstvu (Immigration and Nationality Act – INA), kao i knjiga III odeljak 301 US Code (tj. Zakonik SAD, koji predstavlja sve sakupljene i službeno redigovane zakone u SAD). Kao cilj donošenja, u odeljku 1. Naredbom je izrično utvrđeno stanovište predsednika da je postupak izdavanja viza za ulaz u SAD od ključnog značaja „za otkrivanje pojedinaca povezanih sa terorizmom i za sprečavanje njihovog ulaska u zemlju“.

U odeljcima 2. i 3. Naredbe nalaže se nadležnim federalnim agencijama – Sekretaru za unutrašnje poslove, da u konsultaciji sa Državnim sekretarom i direktorom Nacionalne bezbednosne agencije sprovede revidiranje postupka izdavanja viza i da o tome podnese izveštaj predsedniku SAD. Posebno, u odeljku 3. (c) naređuje se zabrana ulaska imigranata, kao i onih koji to nisu, za vreme od 90 dana od dana donošenja naredbe. Lista zemalja za čije građane važi Naredba nije sadržana u njoj samoj, već je posle njenog donošenja Odeljenje (Department) unutrašnjih poslova izdalo službenu listu država na čije građane se zabrana odnosi.

U odeljcima 4. i 5. se nalaže određenim organima, funkcionerima i agencijama da predlože ispitivanje i reviziju standarda za imigracione programe, kao i prilagođavanje programa prihvata izbeglica u SAD fiskalnoj 2017. godini. Posebno, u odeljku 5. (a) suspendovan je (zabranjena je primena) Program prihvata izbeglica u SAD za vreme od 120 dana, a za to vreme Državni sekretar u saradnji sa Sekretarom unutrašnjih poslova i uz konsultovanje direktora Nacionalne bezbednosne agencije treba da revidira i dopuni postupke, tako da izbeglice ne predstavljaju pretnju za bezbednost i dobrobit SAD.

Neposredna dejstva naredbe. Odmah pošto je ova izvršna naredba objavljena, putnici kojima je prethodno bila izdata punovažna viza, a dolazili su iz ma koje od sedam država obuhvaćenih listom Odeljenja unutrašnjih poslova, zadržani su (uskraćena im je sloboda kretanja) na aerodromima širom SAD i zabranjen im je ulazak u zemlju. Protesti na aerodromima, kao i prvi sudski postupci započeli su odmah posle objavljivanja izvršne naredbe, a prve sudske odluke objavljene su pre isteka 48 sati od objavljivanja Naredbe.

(Ko želi da nešto više sazna o sadržini i neposrednim dejstvima ove  izvršne naredbe i komentarima koji se odnose na neke njene delove, može na internetu pronaći tekst Trump`s Executive Order On Immigration, Annotated, na: npr.org, a tekst Naredbe, bez komentara i na voanews.com.)

Osnov za donošenje Naredbe. Pravni osnov za donošenje ove Naredbe, predsednik SAD je pronašao u odeljku 212(f) Zakona o imigraciji i državljanstvu (INA), koja se ne pominje u samoj Naredbi, ali se pominju članovi Zakonika SAD, u koju je INA uključen, te je dobio drugačiju numeraciju (1182/f/). Među proponentima, kao i među protivnicima Naredbe nema spora o tome da se D. Tramp pozvao upravo na ovu odredbu kao osnov za novi tretman imigranata. Odredba glasi: “Kad predsednik nađe da bi ulazak ma kog stranca ili grupe stranaca na teritoriju SAD bio štetan za interese SAD, on može proklamacijom i za vremenski period koji smatra neophodnim, zabraniti ulazak svih stranaca ili bilo koje grupe stranaca, bili oni imigranti ili ne, ili narediti ograničenja za ulazak stranaca koja smatra odgovarajućim“ (dalji tekst se ne odnosi na ovlašćenja predsednika, već Federalnog tužioca). Oni novinari, blogeri i pravni teoretičari koji smatraju Trampovu Naredbu legalnom pozivaju se upravo na ovu odredbu i objašnjavaju njeno pravno značenje.

(Naročito o argumentima u prilog zakonitosti Naredbe, videti: Nolan Rappaport, Trump`s immigration ban executive order is clumsy, but perfectly legal, na: thehill.com i Matt Vespa: Yes, Trump Executive Order On Immigration Is Legal, na: http://townhall.com/tipsheet/mattvespa/2017/01/29/yes-the-trump-executive-order-on-immigration-is-legal-n2278378.)

Osnovni argumenti jesu: ovlašćenje predsednika SAD je široko diskreciono ovlašćenje, koje on ima pravo da vrši. Izdata validna viza ne garantuje ulazak u SAD, već samo ovlašćuje putnika da putuje u SAD, a o tome da li će mu biti dopušten ulazak odlučuju službenici Sekretarijata unutrašnjih poslova, Carina SAD i odeljenje za zaštitu granice. Neki od poznatih profesora prava (npr. Eric Posner, u izjavi koju prenosi magazin Time u članku President Trump`s Immigration Order Faces Mounting Legal Questions, na: time.com), naglašavaju da zakon o imigraciji daje predsedniku široku diskrecionu vlast da zabrani ulazak u zemlju. Prof. Peter J. Spiro, citiran u istom članku u magazinu Time, podvukao je da su sudovi u nekim slučajevima održali na snazi zakone (ovde je, međutim, u pitanju izvršna naredba), koji imaju diskriminatorske odredbe, pominjući odluku Vrhovnog suda SAD iz 1889. godine kojim je „podržano isključenje kineskih radnika“.

***

Međutim, oni koji osporavaju legalnost najnovijeg Trampovog zahvata nalaze da, bez obzira na to što je predsednik SAD ovlašćen da zabrani ulazak strancima, njegova Naredba nije ni zakonita ni legitimna. Svoj stav zasnivaju, najpre na odeljku 1152 Zakonika USA, koji glasi: „Sa izuzecima izrično propisanim u paragrafu (2) i u odeljcima 1101(a) (27), 1151(b)(2)(A)(i) i 1153 ove glave, nikome se ne sme dati privilegija ili prioritet, niti iko sme biti diskriminisan prilikom izdavanja imigrantskih viza, na osnovu rase, pola, državljanstva, mesta rođenja ili mesta prebivališta“. (Izuzeci o kojima se govori u ovoj odredbi, koliko je do sada poznato, nisu nastupili, a nisu ni bili ispitivani od strane pograničnih službenika.)

Potom, protivnici Naredbe ističu kao argumente protiv legitimnosti i legalnosti Naredbe, određena pravila Ustava i ustavnih amandmana: prvi amandman koji jemči slobodu veroispovesti, okupljanja i pravo na peticiju; pravo na jednaku pravnu zaštitu, utvrđeno u četrnaestom amandmanu; pravo na pravičnu pravnu zaštitu (due process of law), zajemčeno petim i četrnaestim amandmanom; habeas corpus, zabranu pritvaranja bez zakonitog razloga i mimo zakonitog postupka, a Vrhovni sud SAD je priznao ovo pravo ne samo državljanima SAD, već i strancima; pravo na ujedinjenje porodice, takođe priznato u praksi. (Videti, na primer, članak Kerry Abrams i Brendona L. Garretta, oboje su profesori prava, Clear Violation, na: slate.com).

Izbor država čijim se rezidentima ili državljanima predsedničkom Naredbom zabranjuje ulazak u SAD, a koje su države sa pretežno muslimanskim stanovništvom, pokazuje da je Naredba prekršila zabranu diskriminacije, po veroispovesti, državljanstvu i prebivalištu u određenim državama – argument je koji se ističe u brojnim novinskim člancima i na protestima. Tvrdi se da se diskriminacija muslimana može dokazati pred sudom putem dokazivanja diskriminatorske namere samog Trampa, preko njegovih izjava za vreme kampanje, kao i na osnovu izjave Rudolfa Đulijanija o tome da je Tramp odista imao takvu nameru. (Videti o tome, npr.: Carrie Johnson, 5 Questions About The Law and Trump`s Immigration Order“, na: http://www.npr.org/2017/01/29/512311973/5-questions-about-the-law-and-trumps-immigration-order; Amanda Taub, Max Fisher, Trump`s Immigration Order Tests Limits of Law and Executive Power, na: https://www.nytimes.com/2017/01/30/us/politics/trump-immigration-muslim-ban.html?_r=0.) U svom članku, A. Taub i M. Fisher citiraju prof. T. Alexandera Aleinikoffa, nekadašnjeg zamenika Visokog komesara za izbeglice i nekadašnjeg člana Agencije za imigraciju i naturalizaciju SAD, danas profesora na Univerzitetu Džordžtaun u Vašingtonu, koji tvrdi da zabrana ulaska, onako kako je određena u Naredbi „može biti u suprotnosti sa Ustavom i zakonima“. Takođe, on tvrdi da postoji „ustavni argument da je ovde izvršena verska diskriminacija“.

Pored toga, u brojnim novinskim napisima, lista zemalja na koje se odnosi Naredba, izaziva nedoumicu i potvrđuje tezu da je Naredba diskriminatorska. Ta teza se dokazuje i time da niko iz sedam država nije sudelovao u najtežem terorističkom napadu 11. septembra 2001, godine, a da se zabrana ne odnosi na lica iz Egipta, Katara i Saudijske Arabije, koja su u ovom napadu učestvovala. Ima dosta novinara koji smatraju da ove poslednje tri zemlje nisu obuhvaćene Naredbom zato što u njima predsednik Tramp ima poslovne interese. Ovu tezu potkrepljuju i činjenicom da u samoj Naredbi predsednika nije sadržana lista zemalja, nego je nju objavilo Odeljenje unutrašnjih poslova.

Način na koji je Naredba donesena i njen sadržaj sa stanovišta /ne/jasnoće i /ne/određenosti. I oni koji smatraju da je Naredba legalna, priznaju da je tekst Naredbe traljav, nespretan (clumsy). Protivnici Naredbe se ne zadržavaju samo na tome. Posle objavljivanja naredbe, vladala je prava konfuzija o tome na koga se uopšte ima primeniti, dok Odeljenje unutrašnjih poslova nije objavilo listu sedam zemalja. Potom, Naredba ne sadrži tačna i jasna uputstva za imigrantske službenike, što omogućuje da postupaju arbitrerno. Jezik je dvosmislen i nejasan (prof. Aleinikoff, u pomenutom članku).

Postupak donošenja Naredbe je bio tajan, nisu mu prethodile uobičajene konsultacije, u tome nije sudelovala ni vršilac dužnosti Federalnog tužioca niti Departman pravosuđa, što je do sada bio dobar običaj.

Reakcija advokata federalnih sudija na Naredbu

Advokati. Kad su prvi putnici iz pogođenih zemalja bili sprečeni da uđu i bili zadržani na aerodromima sa idejom da se prisilno vrate tamo odakle su došli, veliki broj advokata specijalizovanih za imigrantsko pravo, kao i onih koji ne oklevaju da zastupaju pro bono došli su na aerodrome, pokušali da pronađu svoje nepoznate klijente i odmah podneli tužbe sa zahtevom za donošenje privremenih mera, uprkos tome što te klijente predsednik njihove države smatra licima koja su „štetna po interese bezbednosti i dobrobiti SAD“. (Ne znam koliko bi se pojavilo na aerodromima u Srbiji. Znam, međutim, da bi makar Upravni odbor Advokatske komore Beograda, umesto ranije moralno-političke podobnosti, primenio kriterijum patriotske podobnosti na mogući pristup imigrantima, kao što je učinio kad je odbio da primi Vladimira Vukčevića u Komoru. S obzirom na vanvremensku prilagodljivost političkom profilu vlastodržaca, iz tog Upravnog odbora sasvim sigurno – ne bi došao niko. U tome je sva razlika: između Trampa i malih balkanskih trampova, razlike nema. Ali ima je, i to presudne, između tamošnjih i ovdašnjih poslenika pravosuđa. A to su i advokati, tj. morali bi biti.)

Sudije. Do sada je sedam federalnih sudova donelo odluke, bilo na osnovu individualnih, bilo na osnovu kolektivnih tužbi, tj. class actions. Te odluke su privremene – njima su izrečene vremenski ograničene zabrane vraćanja imigranata u zemlju iz koje dolaze, kao i zabrane zadržavanja tj. zabrane povrede slobode kretanja. Te odluke imaju ograničeni domet: pored toga što su privremene, odnose se samo na one koji se nalaze na teritoriji SAD. One neće sprečiti da putnicima iz pogođenih sedam država, iako imaju validne vize, ulazak u SAD bude odbijen. Međutim, u ovom slučaju se za sada radi samo o privremenim merama, koje sudije u SAD donose pod sličnim uslovima kao i kod nas, tj. ako ima verovatnoće da će glavni zahtev biti usvojen i ako postoji opasnost da po tužioce (imigrante) nastupi nenadoknadiva šteta. (Videti detaljnije Litigation Documents&Resourses Related to Trump Executive Order, na lawfareblog.com). Prvu među takvim i sličnim odlukama donela je federalna sutkinja Ann M Donnelly.

(Čitala sam sudske odluke povodom Naredbe sa pomešanim osećanjima i asocijacijama. Kad sam pročitala da se radi o građanskom sudskom postupku, koji npr. vodi Hamed Khalid Darweesh protiv Donalda Trumpa, a da sudija Donnelly hladno donosi privremenu meru protiv D. Trampa, pomislila sam kako se neretko osećam kao unutrašnja emigrantkinja koja bi možda trebalo da zatraži pravnu zaštitu, makar kao privremenu meru, protiv nekog od ovdašnjih trampova, znajući da je nikako ne bih mogla dobiti. A, onda sam prestala da zavidim – ipak je dobro znati da negde, bilo gde, bilo kako privremeno i ograničeno, u surovim autokratskim uslovima podivljale izvršne vlasti, pravo i sud još uvek vrede truda i vere.)

 

Autorka: Vesna Rakić-Vodinelić, profesorka prava i predsednica Saveta Nove stranke

Preuzeto sa: www.pescanik.net